Wer entscheidet eigentlich über das, was vor unserer Haustür passiert? Vor der Kommunalwahl am 13. September erklärt der Politikwissenschaftler Lars Holtkamp, warum Kommunalwahlen oft unterschätzt werden, welche Rolle Bürgermeister und Räte tatsächlich spielen und vor welchen Herausforderungen die kommunale Demokratie steht.

Kommunalwahlen sind verglichen mit Bundestags- oder Landtagswahlen eher die „kleine Politik“. Dabei entscheiden sie eigentlich über den Alltag vor Ort. Sind Kommunalwahlen ein bisschen unterschätzt?

Lars Holtkamp: Für den Alltag sind sie sehr wichtig, schon aufgrund des persönlichen Umfelds. Es betrifft das eigene Zuhause, wenn plötzlich ein neues Wohngebiet entstehen soll oder Asylbewerberheime errichtet werden. Das sind die Punkte, an denen die Bürger stark beteiligt werden möchten.

Viele Bürger wissen gar nicht so genau, wer in der Kommune eigentlich was entscheidet. Können Sie kurz erklären, welche Rolle ein Landrat, der Kreistag, der Bürgermeister und der Gemeinderat spielen, stehen sie in Konkurrenz oder in Kooperation?

Im Prinzip ist das System von Landrat und Kreistag ähnlich wie das von Bürgermeister und Gemeinderat. Das bedeutet, dass der Bürgermeister oder der Landrat vor allem für die Vertretung der Kommune nach außen zuständig ist und nach den Reformen der Kommunalverfassung auch Verwaltungschef ist. Das zeigt sich daran, dass Bürgermeister meist eine starke Stellung in der Kommunalpolitik haben, auch weil die Ratsmitglieder ehrenamtlich tätig sind und nicht unbedingt so viel Zeit haben, sich auf alle Punkte einer Ratssitzung zu konzentrieren. Allerdings gibt es auch Situationen, in denen sich das drehen kann, etwa wenn der Bürgermeister einer feindlichen Ratsmehrheit gegenübersteht. Dann versucht der Stadtrat, den Bürgermeister enger an die Leine zu nehmen und ihm weniger Möglichkeit zu geben, ein Budget frei zu handhaben. Das kann zu Blockaden führen. Dann tut sich nichts mehr, weil der Stadtrat den Bürgermeister begrenzt und der Bürgermeister nichts umsetzt, was der Stadtrat beschließt. Das ist die schwierigste Situation.

In Niedersachsen werden Landräte und Bürgermeister direkt gewählt, es ist eine Persönlichkeitswahl. Schwächt das letztlich die Macht oder den Einfluss der Parteien vor Ort? Und: Wer prägt die Kommunalpolitik eigentlich stärker: die gewählten Räte, die vor allem die Parteien repräsentieren, oder der hauptamtliche Verwaltungschef, der auf Kommunalebene nicht selten parteilos ist?

Sehr häufig ist der hauptamtliche Verwaltungschef schon der bestimmende Mann, es sei denn, es bildet sich eine Koalition gegen ihn. Doch auch dann spielt er eine entscheidende Rolle. In Großstädten ist die Situation etwas anders, weil es dort professionelle Kommunalpolitiker und eine Parteieninfrastruktur gibt, um Wahlkämpfe zu führen. Deshalb findet man Parteilose vor allem in kleinen und mittleren Kommunen.

Könnte man generell sagen, dass dieses Konfliktpotenzial ein Hemmnis darstellt, oder ist das Zusammenspiel in der Praxis meist relativ unproblematisch?

Die Gemeindegröße ist dabei durchaus entscheidend. Wenn Sie Ratsmitglied in einer Stadt wie Hannover sind, haben Sie sicher ein anderes Selbstbewusstsein, als wenn Sie in einer Kleinstadt im Rat sitzen. Daraus ergibt sich auch, dass man mehr steuern oder mehr Einfluss nehmen will. Man hat dort häufig auch die Kapazität, weil Spitzenkommunalpolitiker oft freigestellt werden und dann eine Art Berufspolitikertum ausüben.

In Schneverdingen und Bispingen tritt voraussichtlich jeweils nur ein Kandidat an. Ist das demokratisch problematisch oder Ausdruck eines Vertrauens in eine reibungslos laufende Kommune? Oder ist es ungünstig, wenn der Bürger keine echte Wahl hat?

Aus politikwissenschaftlicher Sicht würde ich sagen, dass es von der Legitimation her nicht in Ordnung ist. Der Akt des Wählens setzt zwei Kandidaten voraus, und wenn das nicht gegeben ist, ist das kein gutes Zeichen für die Demokratie. Ich verstehe, dass es in einzelnen Fällen passieren und auch gut gehen kann, doch es kann auch schwierig werden. Wenn der Bürgermeister dann 30 Jahre im Amt ist, nie Konkurrenz hat und sich mit allen Parteien und der Wirtschaft vernetzt, wird er schnell ein kleiner Sonnenkönig, was die Gemeindeordnung so nicht vorsieht.

Es liegt allerdings oft auch an der fehlenden Bereitschaft möglicher Gegenkandidaten. Warum tun sich Parteien schwer, qualifizierte und ambitionierte Bewerber zu finden?

In kleinen Gemeinden unter 5000 Einwohnern, wo die Bevölkerung heimische Kandidaten bevorzugt, kann es Probleme geben. Dann muss man irgendwann auch über eine Gebietsreform nachdenken. Ein Problem liegt im Amtsinhaberbonus. Er ist oft so groß, dass sich potenzielle Kandidaten aus anderen Parteien gut überlegen, ob sie überhaupt antreten. Schließlich besteht für sie auch die Möglichkeit, in den Landtag oder den Bundestag zu gehen. Kandidieren sie aber für das Bürgermeisteramt und verlieren gegen den Amtsinhaber, waren alle Mühen umsonst. Deshalb fordern wir schon lange ein Zeitlimit für Bürgermeister, beispielsweise auf zwei oder drei Amtsperioden. Danach sollte es wieder offene Wahlen geben, damit der Bürgermeister nicht abheben kann.

Schneverdingens Bürgermeisterin Meike Moog-Steffens tritt nach zwei Amtsperioden nicht wieder an, was in der Stadt durchaus bedauert wird. Würden Sie dennoch sagen, dass das genau richtig ist? Aus meiner Sicht schon. Man kann das nicht vollständig vergleichen, aber man sieht es auch bei Bundeskanzlern, die sehr lange im Amt sind, dass dies innerparteilich und für die Demokratie durchaus einige Schäden mit sich bringen kann.

Ein Problem sind persönliche Anfeindungen, auch und gerade in den sozialen Medien. Der Umgangston ist rauer geworden. Ist das ein Grund dafür, dass es an politischem Personal auf kommunaler Ebene mangelt? Ich denke, man sollte die Kirche im Dorf lassen. In kleineren Gemeinden ist das Problem vermutlich weniger ausgeprägt als in Hannover. Für diejenigen, die bereits in der Kommunalpolitik sind, gilt meist: Jetzt erst recht. Sie lassen sich nicht einschüchtern. Für Neulinge, die erst überlegen, ob sie kandidieren, kann es jedoch abschreckend sein. Sie befürchten, dass es nicht nur gegen sie persönlich, sondern auch gegen ihre Familien gehen könnte.

Welche Rolle spielt die zunehmende Komplexität kommunalpolitischer Arbeit, mit viel Bürokratie und Verwaltungsaufwand? Teilen Sie die Beobachtung, dass ehrenamtliche Ratsmitglieder sich davon vermehrt überfordert fühlen?

Im Prinzip schon. Gerade in kleinen und mittleren Städten wird erwartet, dass der Bürgermeister selbst mitarbeitet, was juristische Kenntnisse voraussetzt.

Was ist in Ihren Augen die wichtigere Qualität oder Qualifikation für das Bürgermeisteramt: die Kompetenz in Verwaltungsfragen oder eher das repräsentative Element als Stadtvater oder Stadtmutter? Oder braucht es eine Mischung?

Wer sich zur Wahl stellt, wird wahrscheinlich mehr Wert darauf legen, auf Festen präsent zu sein, bei den Vereinen und Jubiläen. Das ist entscheidend für den Wahlerfolg. Allerdings besteht die Gefahr, dass dann die Verwaltungsführung etwas vernachlässigt wird. Meist wird das jedoch nur problematisch, wenn wirklich große Fehler passieren. In der Regel wird das Team in der Verwaltung vieles auffangen. Häufig sucht man sich einen Beigeordneten, der die juristische Fachkompetenz mitbringt. Es kann aber zu Konflikten führen, wenn sich dieser verselbstständigt oder irgendwann selbst als Gegenkandidat auftritt.

Was müsste sich ändern, damit Kommunalpolitik für Menschen, die sich einbringen könnten, attraktiver wird? Haben Sie Reformideen?

Zunächst sollte es mehr finanzielle Hilfen für die Kommunen geben, gerade auch in Niedersachsen. Andernorts ist die Haushaltssituation besser. Wenn das Budget immer kleiner wird, fragt sich der Bürger, warum er überhaupt wählen gehen soll, wenn er anschließend nur hört, dass kein Geld da ist.

Die liberale Demokratie steht unter Druck, nicht nur in Deutschland. Würden Sie das auch auf die Kommunen beziehen? Ist die kommunale Demokratie in Gefahr, oder ist sie robuster, als manche denken?

Mit Blick auf Ostdeutschland kann eine starke Präsenz der AfD durchaus große Probleme verursachen. In den meisten Fällen beobachten wir, dass sie relativ konfliktorientiert ist, was den Ton im Rat nicht besser macht. Aber auch im Westen, in Nordrhein-Westfalen hat sich die AfD zuletzt fast verdreifacht. Wenn sie in Niedersachsen ebenfalls deutlich zulegt, wird das Klima und die Auseinandersetzung schwieriger.

Erwarten Sie auf kommunaler Ebene eine Verschiebung nach rechts?

Ich gehe auf jeden Fall davon aus, dass es eine Verschiebung nach rechts in Richtung AfD geben wird, ähnlich dem Bundestrend. Das Klima wird feindlicher werden, wie wir es aus den Landtagen kennen, vor allem gegenüber Feministinnen und Menschen mit Migrationshintergrund. Das wird keine schöne Zeit.

Was macht Ihnen Hoffnung, dass die kommunale Demokratie stabil genug ist, das auszuhalten?

Im kleinstädtischen Kontext ist sie sicher stabil genug. Über Jahrzehnte haben sich Routinen eingespielt, die eher auf Harmonie hinauslaufen. Wenn die AfD zu stark die Oppositionsrolle einnimmt, fällt es den Kommunalpolitikern oft leicht zu sagen, dass hier keine Parteipolitik gemacht wird, sondern es um die Sache geht.

Experte für Kommunalwahlen

Lars Holtkamp (56) ist Professor für Politik und Verwaltung an der Fernuniversität Hagen. Seine Forschungsgebiete sind Kommunalpolitik, Demokratie, Parteien, Verwaltungsmodernisierung und Haushaltspolitik. Zuvor studierte er Sozialwissenschaften an der Ruhr-Universität Bochum und promovierte dort über kommunale Haushaltspolitik. Von 1989 bis 2014 war Holtkamp zudem Ratsmitglied für die Grünen in seiner Heimatstadt Waltrop. Er gilt als ausgewiesener Experte für kommunale Demokratie und Kommunalwahlen.

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